Peremajaan Permukiman Kumuh di Indonesia

Kondisi sektor permukiman perkotaan di Indonesia dalam banyak hal memang masih jauh dari ideal. Disamping masalah backlog penghunian rumah yang terus berupaya untuk diatasi oleh berbagai pihak, juga terdapat isu kelayakan rumah dan permukiman kumuh yang perlu mendapatkan perhatian serius. Berdasarkan analisis SUSENAS, pada tahun 2019 angka rumah tangga yang tinggal di rumah layak huni nasional mencapai 56,51%, dan dikawasan perkotaan sebagai titik konsentrasi penduduk mencapai 61,09%. Artinya masih terdapat 38,9% (15,5 juta rumah tangga) perkotaan yang tinggal di rumah tidak layak huni, dan dapat dipastikan sebagian rumah tangga tersebut menempati permukiman kumuh.

Fakta Perkotaan

Kondisi sektor permukiman perkotaan di Indonesia dalam banyak hal memang masih jauh dari ideal. Disamping masalah backlog penghunian rumah yang terus berupaya untuk diatasi oleh berbagai pihak, juga terdapat isu kelayakan rumah dan permukiman kumuh yang perlu mendapatkan perhatian serius. Berdasarkan analisis SUSENAS, pada tahun 2019 angka rumah tangga yang tinggal di rumah layak huni nasional mencapai 56,51%, dan dikawasan perkotaan sebagai titik konsentrasi penduduk mencapai 61,09%. Artinya masih terdapat 38,9% (15,5 juta rumah tangga) perkotaan yang tinggal di rumah tidak layak huni, dan dapat dipastikan sebagian rumah tangga tersebut menempati permukiman kumuh. Capaian tersebut berdasarkan empat indikator rumah layak huni yang diadaptasi dari indikator UNHabitat, yaitu ketahanan bangunan, kecukupan luas, akses air minum, dan akses sanitasi.
Tabel 1 Persentase Rumah Tangga yang Tinggal di RUmah Layak Huni (SUSENAS)

Beberapa fakta dapat menggambarkan bobot permasalahan perkotaan yang dihadapi di Indonesia. Dalam konteks global, Indonesia merupakan negara ke-4 dengan populasi penduduk perkotaan tertinggi dengan 56% penduduk hidup di perkotaan dan laju pertumbuhan mencapai 2,7% per tahun . Sebesar 3,9 juta rumah tangga perkotaan hidup bersesakan di rumah yang luasnya tidak memadai (overcrowded), mayoritas berada di kawasan metropolitan, khususnya di Pulau Jawa.
Gambar 1 Gambaran umum permukiman di 10 Kota Metropolitan (sumber: SUSENAS 2019, KOTAKU 2017)

Di Indonesia 1 dari 5 penduduk perkotaan tinggal di permukiman kumuh, salah satunya akibat tingginya rasio harga rumah terhadap pendapatan di Jakarta dan kota-kota besar lainnya, bahkan lebih tinggi dari kota maju seperti New York, Singapura, dan Tokyo. Agar dapat menangani berbagai permasalahan perumahan dan permukiman tersebut, dibutuhkan suatu bentuk penanganan permukiman kumuh yang dapat meningkatkan penyediaan perumahan layak dan terjangkau di perkotaan, sekaligus meningkatkan efektifitas pemanfaatan ruang kota.


Urgensi Penanganan Permukiman Kumuh

Keberadaan permukiman kumuh perkotaan memiliki dua sisi peluang dan ancaman. Di satu sisi dapat mendukung produktivitas kota dalam menyediakan tenaga kerja dan kegiatan sektor ekonomi informal, namun di satu sisi memiliki resiko terhadap penghuninya seperti pada aspek kesehatan dan keselamatan. Penyebaran penyakit menular seperti TBC dan Covid-19 rawan terjadi akibat tingginya frekuensi interaksi antar penduduk di permukiman kumuh, serta faktor fisik ruangan seperti ventilasi dan pencahayaan alami. Buruknya kualitas layanan kesehatan lingkungan termasuk air minum dan sanitasi berpengaruh pada tingginya kasus kematian bayi prematur dan kasus diare.

Kebutuhan perumahan dan kelengkapannya, sebagai aset terbesar rumah tangga, dapat menimbulkan beban finansial bagi penghuninya. Besarnya pengeluaran untuk layanan dasar akibat rendahnya kualitas air minum menyebabkan masyarakat permukiman kumuh harus membayar berkali-kali lipat lebih mahal untuk memperoleh air minum layak. Selain itu, permukiman kumuh yang padat juga rentan terhadap bencana seperti banjir atau kebakaran, yang dapat menyebabkan kerugian finansial yang besar bagi penghuninya. Melihat peluang dan tantangan permukiman kumuh tersebut, diperlukan penataan kawasan untuk dapat memastikan keamanan bermukim sekaligus meningkatkan kesejahteraan masyarakat di permukiman kumuh.

Pendekatan yang dilakukan diberbagai negara dalam upaya peningkatan kualitas permukiman kumuh terus berkembang sesuai dengan tuntutan zaman dan bertambahnya pemahaman atas permasalahan permukiman. Menurut Acioly (2007), praktik yang umum dilakukan pada era 1970-an berupa penggusuran dan pembongkaran. Kemudian mulai muncul kesadaran atas pengakuan hak kepemilikan serta peningkatan kualitas di permukiman kumuh. Perkembangan pola penanganan permukiman kumuh selanjutnya berupaya menyentuh aspek fundamental dari perumahan dan komunitas, melalui program terpadu yang tidak hanya menangani aspek fisik tetapi juga sisi ekonomi dan sosial. Skema program pun melibatkan partisipasi komunitas dan kolaborasi dengan berbagai pemangku kepentingan.
Bagan 1 Perkembangan kebijakan penanganan permukiman kumuh (Acioly, 2007)

Sebagai bagian dari upaya pengentasan permukiman kumuh, seperti yang dijalankan di berbagai negara, terdapat 2 pendekatan pengembangan program perumahan bagi MBR dan masyarakat miskin. Pertama melalui pola peningkatan kawasan kumuh (slum upgrading), dengan menggunakan sudut pandang permukiman eksisting sebagai titik awal pengembangan program. Pendekatan lainnya yaitu melalui pengembangan perumahan baru yang terjangkau, yang diperuntukkan untuk MBR. Setiap pendekatan tersebut memiliki dasar kebijakan dan pilihan strategi yang berbeda, serta karekteristik organisasi program yang berbeda. Pendekatan slum upgrading berupaya mencari alternatif solusi yang cocok dengan komunitas, dilakukan dengan skema bottom-up. Sedangkan pendekatan pengembangan perumahan baru biasanya bersifat top-down, dan mengharuskan adanya seleksi segmen penghuni yang sesuai dengan peruntukkan perumahan yang dihasilkan.
Tabel 2 Pendekatan program perumahan MBR di Thailand (sumber: CODI)

Berdasarkan Undang-undang Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman pasal 97, peningkatan kualitas perumahan kumuh dan permukiman kumuh dapat dilaksanakan dengan pola pemugaran (slum upgrading), pemukiman kembali (resettlement), atau peremajaan (regeneration/ renewal). Berbagai pola tersebut diupayakan melalui berbagai program baik dari pemerintah pusat maupun daerah. Khusus dalam konteks perkotaan, fokus saat ini adalah untuk mendorong pelaksanaan pola peremajaan kota.

Indonesia memiliki pengalaman panjang kebijakan dan program penanganan permukiman kumuh. Kampung Improvement Program (KIP) yang dilakukan di Jakarta menjadi pionir program penanganan permukiman kumuh, yang dilanjutkan dengan berbagai program lainnya. Pendekatan awal yang fokus pada perbaikan fisik, ditindaklanjuti dengan pendekatan tribina yang lebih luas melibatkan aspek ekonomi, sosial, dan pemberdayaan masyarakat. Selanjutnya penanganan kumuh dikaitkan dengan program pengentasan kemiskinan seperti melalui program P2KP dan PNPM. Pola penanganan peremajaan dianggap dapat merepresentasikan pendekatan terkini, serta mampu menjawab permasalahan yang dihadapi kawasan perkotaan secara holistik.
Tabel 3 Kebijakan dan program terkait penanganan permukiman kumuh di Indonesia (SAPOLA, 2014)

Manfaat peremajaan permukiman kumuh

Secara umum pola peremajaan kawasan menjawab aspek penanganan kawasan kumuh eksisting, sekaligus mengembangkan perumahan baru dalam satu kawasan. Di antara manfaat dari peremajaan permukiman kumuh yaitu:

  1. Efektifitas Pemanfaatan Ruang Kota. Peremajaan dapat menciptakan ruang baru untuk perumahan dan permukiman.
  2. Menambah Pasokan Rumah Baru. Konsolidasi tanah dalam peremajaan memungkinkan adanya penambahan hunian baru dalam kawasan.
  3. Masyarakat sebagai Shareholder. Lahan masyarakat sebagai equity (shareholder) sehingga gentrifikasi dapat dihindari.
  4. Inklusivitas Kota. Masyarakat menengah ke bawah tetap bisa tinggal di dalam kota dengan kondisi layak.
Khusus aspek ekonomi, beberapa manfaat program peremajaan kawasan yaitu:

  1. Suplai hunian terjangkau baru bagi masyarakat menengah-atas
  2. Suplai hunian layak pekerja MBR di kawasan komersial
  3. Kenaikan income penduduk dan nilai property di area pengembangan
  4. Peningkatan kesehatan penduduk karena perbaikan hunian dan fasilitas.
  5. Potensi penyerapan tenaga kerja konstruksi dan penerimaan pajak
  6. Suplai lapangan pekerjaan bagi eks-pemukim kumuh

Dual track peremajaan

Praktik dari pola atau metode peremajaan permukiman kumuh dapat dibagi menjadi 2 kategori, yaitu peremajaan kampung kota berbasis komunitas dan peremajaan kawasan permukiman kumuh skala besar. Hal tersebut untuk menyesuaikan dengan konteks kebutuhan dan tingkat kompleksitas tantangan disetiap lokasi yang bersifat unik (site specific). Penanganan permukiman kumuh melibatkan berbagai aktor dan kelembagaan, bentuk pendanaan dan pembiayaan, dukungan kebijakan dan regulasi, serta faktor tertentu seperti skema penyediaan tanah dan inovasi desain tipologi perumahan.

 Gambar 3 Perumahan komunitas tepi kanal distrik Bang Bhua (kiri) dan distrik Sai Mai (kanan), Bangkok, Thailand


Gambar 4 Hasil peremajaan kawasan di Argentina (sumber: Alfredo Conti (2015) Puerto Madero, Buenos Aires, Evolution of a Warehouse Area)

Track- 1: Peremajaan Berbasis Komunitas

Dilakukan sebagai bentuk penataan di kawasan yang tidak termasuk kawasan strategis. Sebaiknya kawasanan penanganan tidak memiliki pressure development yang terlalu besar sehingga lokasi penanganan relatif aman dari intervensi pasar. Jenisi peremajaan ini mentransformasi komunitas masyarakat yang awalnya hidup bersesakan di permukiman padat dengan kondisi akses layanan dasar buruk, kualitas bangunan rendah, dan ketidakteraturan bangunan tinggi, menjadi hidup di lingkungan permukiman yang layak, tatanan persil dan bangunan yang teratur, tipe hunian beragam sesuai nilai aset sebelumnya.

Secara umum, proses implementasi peremajaan berbasis komunitas dapat dibagi ke dalam kategori tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan pasca-konstruksi. Setiap tahapan tersebut memiliki rangkaian kegiatan yang diperlukan dalam pembangunan proyek peremajaan.
Bagan 2 Proses peremajaan kampung kota berbasis komunitas (sumber: Bappenas, 2021)

Terdapat beberapa tantangan utama dalam pelaksanaan peremajaan berbasis komunitas ini. Yang pertama dan utama adalah tantangan dalam membangun konsensus dan partisipasi masyarakat. Proses dengan masyarakat ini sangat dinamis dan harus melibatkan kolaborasi berbagai pihak untuk menjamin kesuksesan program, mulai dari pemerintah dan komunitas, hingga LSM, akademisi, dan aktor lainnya. Karekterisitik birokrasi dari pemerintah seringkali tidak mampu menjalin hubungan yang fleksibel dengan perkembangan proses sehingga dibutuhkan aktor lain untuk sebagai pendamping seperti LSM dan akademisi. Komunitas perlu membangun mekanisme kepemilikan dan pengelolaan atas perumahan mereka, yang diharapkan dapat membantu mencegah dampak gentrifikasi negatif. Keterbatasan dana dari pemerintah dan komunitas pun menjadi kendala, karena transformasi fisik membutuhkan dana yang tidak sedikit dan seringkali diluar kemampuan masyarakat.

Pelaksanaan peremajaan skala komunitas ini juga memiliki beberapa prasyarat untuk menjamin kesuksesan pengembangan program, yaitu:

  1. Kejelasan mengenai skema status hak atas tanah dan bangunan pasca konsolidasi
  2. Penguatan peran pemerintah daerah untuk menjadi integrator pelaksanaan program.
  3. Pengembangan skema asset swap yang berkeadilan bagi masyarakat.
  4. Skema kolaborasi pendanaan antara pemerintah daerah, pusat, DAK, dll.
  5. Penyediaan hunian transit sebagai tempat tinggal sementara bagi peserta program oleh pemerintah daerah.
  6. Perjanjian dengan masyarakat untuk tidak memperjualbelikan aset pasca peremajaan dalam jangka waktu tertentu .

Salah satu peluang program yang disediakan pemerintah adalah DAK Terintegrasi

Apa itu DAK Terintegrasi?

  1. DAK untuk kegiatan penanganan permukiman kumuh terpadu.
  2. Penggabungan dari beberapa DAK Fisik perumahan dan permukiman.
  3. Diberikan kepada daerah terpilih yang paling siap.

Menu DAK Terintegrasi

  1. Sistem Penyediaan Air Minum
  2. Jalan Lingkungan dan Drainase
  3. Stimulan Perbaikan dan Pembangunan Rumah
  4. Sistem Pengolahan Limbah Rumah Tangga

Kabupaten/Kota Terpilih TA 2021

1.                   Kab. Kotabaru

2.                   Kota Ternate

3.                   Kota Tual

4.                   Kab. Kendal

5.                   Kab. Tangerang

6.                   Kota Kediri

7.                   Kab. Pemalang

8.                   Kota Langsa

9.                   Kota Bontang

10.               Kota Bitung

11.               Kota Surakarta

 

Total Penanganan Kumuh melalui DAK Terintegrasi TA 2021

  • Luas kumuh tertangani: 70,96 Ha
  • Rumah Tangga dapat tinggal di rumah layak huni : 2.640
 

Track 2: Peremajaan Skala Besar

(definisi, tantangan, prasyarat, contoh)
Peremajaan skala besar akan optimal jika dilakukan dikawasan yang memiliki pressure development yang besar, seperti di pusat kota yang dekat dengan pusat ekonomi dan layanan sarana dan prasarana kota. Potensi lokasi yang strategis dan nilai ekonomi yang besar akan mengundang keterlibatan badan usaha dan aktor lainnya dalam proyek peremajaan, dengan skema proses yang lebih erat dengan mekanisme pasar secara umum, salah satunya menggunakan model kerjasama pemerintah, badan usaha, dan masyarakat/ KPBUM (Public-Priveate-People Partnership). Idealnya pengembangan peremajaaan kawasan skala besar ini menggunakan konsep fungsi campuran (hunian, komersial, maupun fasilitas lainnya) dengan skema pembangunan secara bergulir (chain/rolling development). Perlu diperhatikan agar masyarakat eksisting maupun MBR tidak tersingkir dari kawasan pengembangan, yaitu melalui penyediaan perumahan terjangkau yang diperuntukkan bagi segmen tersebut.
Gambar 5 Ilustrasi proses transformasi kawasan kumuh (diadaptasi dari Kajian KPBUM ITB [on going], 2020)

Secara umum tantangan pelaksanaan peremajaan skala besar lebih rumit dibandingkan peremajaan berbasis komunitas. Dalam aspek pembangunan konsensus melalui partisipasi masyarakat, hal ini melibatkan negosiasi dan penyepakatan ketentuan tukar aset dengan masyarakat pemilik aset yang terlibat dalam proyek. Proses kolaborasi harus melibatkan berbagai pihak terutama pemerintah, badan usaha, dan komunitas, serta aktor lain seperti LSM dan akademisi. Dalam rangka menghindari dampak gentrifikasi negatif, perlu dipastikan adanya alokasi hunian untuk segmen masyarakat berpenghasilan rendah maupun komunitas eksisting yang mempertimbangkan kenyamanan mereka untuk tinggal dalam jangka panjang.

Pendanaan proyek yang bernilai sangat besar membutuhkan kolaborasi pendanaan proyek yang dilengkapi panduan jelas sehingga tidak menjadi beban bagi pemerintah, serta menarik bagi badan usaha dan masyarakat. Hal ini juga mencakup kontribusi atas penyediaan prasarana dan sarana lingkungan. Kebutuhan dana operasional dan perawatan kawasan perlu diatur sedemikian sehingga pihak-pihak yang berkepentingan sebagai penghuni dan penerima manfaat dari pengembangan kawasan dapat menikmati layanan yang senantiasa optimal.

Beberapa prasyarat bagi berhasilnya pelaksanaan peremajaan kawasan skala besar yaitu:

  1. Mekanisme kerjasama pendanaan antara pemerintah, masyarakat, dan badan usaha.
  2. Penetapan Program Nasional dan Lokasi Prioritas yang didukung oleh Peraturan Presiden.
  3. Pengembangan skema asset swap yang berkeadilan namun tetap menarik minat investor.
  4. Advokasi untuk mencapai konsensus dan pendampingan masyarakat.
  5. Penyediaan hunian transit sebagai tempat tinggal sementara bagi peserta program.
  6. Peran aktif pemerintah daerah di semua tahapan peremajaan.

Proses implementasi peremajaan skala besar dapat dibagi ke dalam kategori tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan pasca-konstruksi. Yang membedakan peremajaan skala besar dengan peremajaan berbasis komunitas diantaranya adalah struktur organisasi, pembiayaan, dan alur pengelolaan proyek. Keterlibatan elemen badan usaha membuat nuansa proyek memiliki orientasi profit, dan diharapkan masyarakat pemilik aset eksisting dapat ikut mengambil keuntungan dari pembangunan kawasan. Pengembangan kawasan dengan fungsi campuran juga akan mentransformasi bukan hanya fisik kawasan, melainkan juga aspek ekonomi dan sosial komunitas dan kawasannya, dan dari sudut pandang pengembangan kota dapat berkontribusi melahirkan budaya baru.
Bagan 3 Proses Pelaksanaan Peremajaan Skala Besar (sumber: Permen ATR/BPN No 12/2019, Pelaksanaan PPP dalam Penyediaan Affordable Housing)


Peluang pendanaan: Skema Pendanaan KPBUM untuk Peremajaan Skala Besar.

Skema Kerjasama Pemerintah, Badan Usaha, dan Masyarakat (KPBUM), atau Public-Private-People Partnership (PPPP) dapat menjadi opsi pembiayaan dalam mendorong pelaksanaan peremajaan kawasan skala besar. Konsep KPBUM ini merupakan pengembangan dari skema pembiayaan Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU), atau Public-Private Partnership (PPP), yang telah banyak dilakukan sebelumnya di Indonesia. Dalam skema ini, seluruh pihak yang terlibat akan memberikan kontribusi modal terhadap proyek pengembangan kawasan dalam bentuk dana maupun aset. Khusus masyarakat, kontribusinya dalam bentuk aset lahan yang dimiliki yang akan menjadi bagian hak masyarakat (equity) atas pengembangan proyek.

Melalui KPBUM ini diharapkan keuntungan yang diperoleh dari pengembangan kawasan, khususnya fungsi hunian dan ruang komersil, dapat dinikmati oleh berbagai pihak yang terlibat, serta menarik minat masyarakat pemilik aset properti untuk perpartisipasi dalam pengembangan proyek sejenis. Untuk mendorong pelaksanaan skema tersebut, pemerintah diharapkan dapat berkontribusi optimal dalam pendampingan masyarakat dan penyediaan berbagai insentif bagi pengembangan proyek.
Bagan 4 Skema KPBUM dalam Peremajaan Kawasan (Kajian KPBUM ITB [on going], 2020)

Karakteristik Contoh Lokasi Potensial dan Rencana Piloting

Pencanganan program peremajaan kawasan membutuhkan proses dalam mengidentifikasi lokasi potensial untuk pelaksanaan proyek percontohan. Konteks kota metropolitan menjadi fokus dalam identifikasi tersebut, khususnya pada kawasan di pusat kota dengan potensi dan minat pengembangan kawasan yang tinggi. Metropolitan Jakarta dan Bandung dapat menjadi titik awal inisiasi program ini, dengan beberapa lokasi potensial yaitu:

Lokasi Kondisi Eksisting Keterangan
Kampung Karet, Jakarta Pusat Luas: 5 Ha
Jumlah KK: 1.000 KK
Status lahan: Hak Milik
Dikelilingi area pekantoran dan komersial, serta berbagai jalur transportasi.

Capaian:
Pertemuan dengan warga diinisiasi Pemda dan Jakarta Property Institute
Penyusunan rencana pengembangan bersama masyarakat.
Kawasan Plumpang (Pertamina), Jakarta Utara Luas: 81,41 Ha
Jumlah KK: 9.234 KK/ 34.707 jiwa
Perumahan kepadatan tinggi dengan status illegal (lahan Pertamina).
Resiko besar karena berbatasan langsung dengan tangki BBM.
Kawasan Laswi, Bandung Luas area: 8 Ha
Jumlah penduduk: 2.284 jiwa.
Status lahan: Hak milik
Dikelilingi tiga jalur utama transportasi.

Capaian:
Telah terbit izin lokasi tahap 1
seluas 8000 m2.